Po wprowadzeniu Kodeksu Budowlanego prawo powinno przestać być hamulcem w podejmowaniu inwestycji. Dotychczasowy skomplikowany stan prawny powoduje, że inwestor traci nazbyt dużo czasu zaplanowanego na zrealizowanie inwestycji na kwestie formalne związane z legalnym rozpoczęciem przedsięwzięcia.
O zmianach koniecznych w polskim prawie budowlanym rozmawiamy z prof. dr. hab. Zygmuntem Niewiadomskim, przewodniczącym Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego.
Przewodniczy Pan Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego.
Jakie cele i wyzwania stoją przed Komisją?
Cele te zostały określone rozporządzeniem Rady Ministrów z lipca tego roku, które powołuje do życia Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego. Zadaniem Komisji, stosownie do regulacji tego rozporządzenia, jest kompleksowe uregulowanie procesu inwestycyjno-budowlanego.
Prawo budowlane będzie więc w działaniach Komisji rozumiane szeroko, dużo szerzej niż dotąd. Obejmować będzie całość procesu inwestycyjno-budowlanego, a w tym kwestie dotyczące podziału nieruchomości dla celów budowlanych, lokalizacji inwestycji i związane z tym planowanie przestrzenne, ochronę wartości wysoko cenionych, tzn. ład przestrzenny, ochronę środowiska naturalnego, zabytków, gruntów leśnych, itd.
Komisja zajmie się również regulacją materii związanej z przystępowaniem do robót budowlanych i ich realizacją, a także późniejszymi obowiązkami inwestora wynikającymi z eksploatacji obiektu. Taka szeroka regulacja daje możliwość jednolitego spojrzenia na cały proces inwestycyjno-budowlany.
Teraz jest on normowany różnymi fragmentarycznymi regulacjami, które w rezultacie nie zawsze do siebie przystają, co w praktyce powoduje daleko idące wątpliwości interpretacyjne. Jeśli jeszcze dołożymy do tego liczne zmiany prawa budowlanego, to uzyskujemy taki stopień komplikacji tegoż prawa, że staje się ono wyjątkowo trudne do stosowania. Kolejne próby naprawy tego stanu rzeczy, przez liczne nowelizacje, nie tylko nie rozwiązują problemu, ale wręcz przeciwnie – są źródłem nowych komplikacji. Stąd właśnie decyzja, aby na nowo, od podstaw uregulować cały proces inwestycyjno-budowlany.
A zatem prawo budowlane w Polsce jest jak mityczna „stajnia Augiasza”. Uporządkowanie go to praca na lata. Kiedy więc możemy spodziewać się efektów działania Komisji?
W przyjętym harmonogramie założyliśmy dwuletni okres pracy. Po tym czasie przedstawimy projekt Kodeksu Budowlanego. Chcemy jednak nieco wcześniej go opracować tak, aby niezależnie od konsultacji, które będą miały miejsce w trakcie prac nad projektem, dość szeroko przedyskutować pełny projekt ze środowiskami stosującymi w praktyce prawo budowlane. Wychodzimy z założenia, że „diabeł tkwi w szczegółach” i dlatego przewidujemy szersze niż zwykle konsultacje społeczne nad projektem aktu prawnego, który zostanie przygotowany.
Jak będą wyglądały te konsultacje?
Chcemy proces tworzenia prawa budowlanego maksymalnie uspołecznić już na etapie przystępowania do prac, w trakcie prac, jak również po opracowaniu i publicznym zaprezentowaniu projektu Kodeksu.
W pierwszym etapie, który właśnie rozpoczęliśmy – przystępowania do prac – zwracamy się do wszystkich środowisk, których działalność jest związana z szeroko rozumianym prawem budowlanym, o zgłaszanie uwag w tym przedmiocie. Co więcej, chcemy te środowiska zaprosić na posiedzenie Komisji, aby zreferowały swoje wnioski co do kształtu regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego. Następnie praca Komisji będzie na bieżąco prezentowana w internecie po to, aby było możliwe dalsze zgłaszanie uwag. Wreszcie Kodeks będzie podlegał szerokim konsultacjom po opracowaniu jego pełnego projektu, łącznie z testowaniem proponowanych rozwiązań na konkretnych przypadkach wziętych z życia.
Symulacja stosowania projektu w praktyce będzie nową jakością w procesie tworzenia polskiego prawa, przyczyniając się w ten sposób do zapobiegania błędom legislacyjnym.
Jak, w Pana ocenie, Kodeks Budowlany wpłynie na sektor budowlany?
Przede wszystkim po wprowadzeniu Kodeksu Budowlanego prawo powinno przestać być hamulcem w podejmowaniu inwestycji. Dotychczasowy skomplikowany stan prawny powoduje, że inwestor traci nazbyt dużo czasu zaplanowanego na zrealizowanie inwestycji na kwestie formalne związane z legalnym rozpoczęciem przedsięwzięcia. Kodeks będzie porządkował przepisy, a także je stabilizował, co jest o tyle ważne, ze problemem polskiego prawa budowlanego jest nie tylko jego fatalna technika legislacyjna i dezintegracja, ale również brak stabilizacji.
W sytuacji, gdy mamy do czynienia z ciągłymi zmianami, to bieżące wyjaśnianie jego treści na niewiele się przydaje, jeżeli za chwilę stan prawny ulega zmianie, rodząc kolejne wątpliwości. Krótko mówiąc, zależy nam na radykalnym uproszeniu procedur związanych z przystępowaniem do robót budowlanych, a w konsekwencji na istotnym skróceniu czasu, który jest niezbędny do przygotowania inwestycji od strony formalno-prawnej.
Jakie są obecnie największe, poza rozproszeniem przepisów i brakiem ich stabilizacji,
bolączki prawa budowlanego?
Po pierwsze, dysfunkcjonalne procesy decyzyjne. Jeżeli w dzisiejszym prawie budowlanym mamy do czynienia z szeregiem niepotrzebnie wyodrębnionych rozstrzygnięć i te mogą być wielokrotnie skarżone, to często jest tak, że np. sąsiad inwestora występuje wielokrotnie w istocie rzeczy w tej samej sprawie. Innymi słowy, obserwujemy w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania głównego, finalnego rozstrzygnięcia fragmentaryzację tego postępowania. Jedna sprawa – sprawa rozpoczęcia robót budowlanych – jest w prawie dzielona na szereg odrębnych postępowań. W konsekwencji sfinalizowanie legalnego rozpoczęcia robót budowlanych jest nieracjonalnie czasochłonne.
Po drugie, mamy problem z uniformizacją rozwiązań prawnych. Te same przepisy regulują budowę garażu, domku jednorodzinnego i elektrowni atomowej. To duże nieporozumienie.
Po trzecie, co jest bardzo istotne, dzisiejsze przepisy nakierowane są na władcze rozstrzyganie spraw. Tymczasem współczesna administracja w większości krajów unijnych jest administracją negocjującą. U nas na przykład, jeśli organ nadzoru stwierdzi, że inwestor odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nie może ustalić z tym inwestorem, że w określonym czasie doprowadzi on obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Organ musi od razu wydać decyzję administracyjną, a przecież mogłaby ona być wydana dopiero wówczas, gdy ustalenia nie zostały wykonane w określonym terminie. Odchodzenie od wyłącznie władczego regulowania jest trendem, który należy zatem uwzględnić także na gruncie polskiego prawa budowlanego.
Jest jeszcze cały szereg innych kwestii, jak chociażby konieczność zapewnienia szczególnych zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego. To są ważne dla nas wszystkich inwestycje i wymagają „zielonego światła”, a obecnie realizowane są na podstawie tych samych przepisów prawa co zwykłe projekty budowlane. Kolejną istotną kwestią jest zapewnienie jawności procesu budowlanego. Chodzi między innymi o zmianę mechanizmów zapobiegania korupcji.
Dzisiaj podstawowym instrumentem walki z korupcją jest tworzenie tzw. szczelnego prawa. System prawny ma przewidzieć każdą sytuację, jaka może zdarzyć się w życiu. Oczywiście, jest to niewykonalne. To właśnie takie instrukcyjne przepisy są korupcjogenne. Wydaje się, że lepszym rozwiązaniem jest, aby niektóre postępowania – przynajmniej dotyczące większych inwestycji – toczyły się w np. internecie. Tam kontrola społeczna jest duża, proces podejmowania decyzji będzie uważnie obserwowany, a urzędnik wydający decyzję – mając świadomość tego, że jego działania są obserwowane – będzie zapewne pracował rzetelniej niż wówczas, gdy podejmowałby decyzje wyłącznie „gabinetowo”.
Taka kontrola jest lepszym instrumentem przeciwdziałania korupcji niż instrukcyjne przepisy. Lista bolączek polskiego prawa budowlanego jest – jak już powiedziałem – dużo dłuższa, przykłady można mnożyć niemal w nieskończoność. Tworzymy Kodeks Budowlany po to, aby nie tyle ten stan rzeczy poprawiać, ale radykalnie zmienić.
Źródło: Wschodni Klaster Budowlany